Birokrasi Weber dalam Perspektif Administrasi Publik

ANALISIS BIROKRASI WEBER: KAJIAN ADMINISTRASI PUBLIK

1. Pengantar Tulisan

Pemikiran Max Weber tentang birokrasi, oleh Jay M Shafritz (1978) diklasifikan sebagai pemikiran Old Administration Paradigm (Paradigma Administrasi Klasik). Hal ini disandarkan pada ciri khas paradigma Administrasi Klasik, yang menekankan pada aspek birokrasi di dalam analisis-analisis administrasi negara hingga tahun 1970-an. Selain itu, analisis birokrasi yang dikemukakannya sangat mempengaruhi pemikiran-pemikiran birokrasi selanjutnya.

Di dalam analisis birokrasinya, Weber mempergunakan pendekatan “ideal type”. Tipe ideal merupakan konstruksi abstrak yang membantu kita memahami kehi­dupan sosial. Weber berpendapat adalah tidak memung­kinkan bagi kita memahami setiap gejala kehidupan yang ada secara keseluruhan. Adapun yang mampu kita lakukan hanyalah memahami sebagian dari gejala tersebut. Satu hal yang amat penting ialah memahami mengapa birokrasi itu bisa diterapkan dalam kondisi organisasi tertentu, dan apa yang membedakan kondisi tersebut dengan kondisi organisasi lainnya. Dengan demikian tipe ideal memberi­kan penjelasan kepada kita bahwa kita mengabstraksikan aspek-aspek yang amat penting dan krusial yang membe­dakan antara kondisi organisasi tertentu dengan lainnya. Dengan cara semacam ini kita menciptakan tipe ideal tersebut (Thoha, 2004)

2. Max Weber : Sebuah Biografi

Max Weber, yang dipandang sebagai “Father’s of Modern Sociology”, lahir di tahun 1864 di Erfurt (daerah Thueringen) Jerman. Ia adalah anak pertama dari delapan bersaudara. Ketika masih kanak-kanak, Weber menderita sakit infeksi pada kulit otak, yang lalu menyebabkan ia sering kesemutan  dan  mungkin salah satu penyebab gangguan jiwa yang sering dideritanya di kemudian hari.

Tahun 1893, Weber menikah dengan Mariane Schnitger, seorang sepupu jauh, yang terkenal sebagai pejuang emansipasi wanita. Tahun 1898 bagi Weber dikenal sebagai “tahun perjalanan ke neraka”, ia menderita gangguan syaraf, yang tidak pernah akan sembuh. Tahun 1904, ia menjadi salah seorang penerbit majalah Arsip untuk ilmu sosial dan sosial politik. Di sanalah terbit “Tesis Max Weber”, yang merupakan kumpulan tulisan yang terbit sekitar tahun 1905 dan kemudian terkenal dengan judul “Etika Protestan dan Jiwa Kapitalisme” (Die Protestantische Ethik). Salah satu pernyataan Weber tentang keilmuan,  yang dijadikan dasar oleh para pengikutnya, adalah : “ Ilmu pengetahuan tidak dapat menunjukkan apa yang “harus” kita kerjakan, ia hanya dapat menerangkan syarat-syarat dan konsekuensi tindakan kita”.

Tahun 1920 Eropa terserang wabah panas. Weber, yang ketika itu menjadi profesor di Muenchen, menjadi salah satu korbannya. Ia meninggal 14 Juni 1920, pada usia 56 tahun. Sang isteri, Mariane Weber menulis: Kira-kira tengah malam Weber menghembuskan napas terakhir. Saat itu kilat dan guntur menggelegar…”.


3. Max Weber: Karya Tulisnya

Max Weber dikenal dengan metode “pengertian”nya (Method of Understanding) dan teori Ideal Typus. Ideal Typus adala suatu konstruksi dalam fikiran seorang peneliti yang dapat digunakan sebagai alat untuk menganalisa gejala-gejala dalam masyarakat.

Pemikiran Max Weber sangat berperan dalam dunia keilmuan, seperti: sosiologi, politik dsb. Beberapa karya tulisannya, yaitu:

(1).    The History of Trading Companies during the Middle Ages (1889)

(2).    Economy and Society (1920)

(3).    Gesammelte Aufsätze zur Religionssoziologie (Collected essay on Sociology of Relegion) Vo. 1 -3 (1921)

(4).    Collected essay on Sociology and Social Problems (1924)

(5).    From Max Weber: Essay in Sociology

(6).    The Theory of Social and Economic Organization

 

4. Birokrasi: Sebuah Paparan Pemikiran Weber

Dasar filsafat politik Weber dan kontruksi birokrasi idealnya dapat ditemukan dalam karyanya Politic as a Vocation yang dibacakan dalam pidatonya di Universitas Munich pada tahun 1918. Dimulai dengan konsep tentang “negara” (state), dimana Weber lebih melihat negara dari sisi sarana (alat) yang dimilikinya. Weber menyatakan the state is a human society that (successfully) claims the monopoly of the legitimate use of pliysical force within a given territory (Gerth and Mills, 1958:78). Negara adalah sebuah masyarakat manusia yang dibenarkan memonopoli penggunaan kekuatan memaksa secara fisik di dalam suatu wilayah tertentu.

Menurut Weber, negara tidak dapat didefinisikan dalam pengertian atau dari sisi “tujuan”-nya, tetapi harus lebih dilihat dari sisi sarana yang dimilikinya. Sarana utama dari negara adalah dibenarkannya dan dimonopolinya penggunaan kekuatan memaksa secara fisik. Konsekwensinya, negara akan mencerminkan dibenarkannya dominasi manusia terhadap manusia. Negara dapat saja mendelegasikan penggunaan kekuatannya untuk memaksa. karena itu, negara akan tetap menjadi sumber utama bagi dibenarkannya penggunaan kekerasan. Karyanya yang cukup menghebohkan (impact full) dunia tersebut adalah kitabnya yang berjudul The Theory Of Social And Economic Organization. Karya tersebut dipandang cukup menghebohkan karena dari kitab ini muncul beragam reaksi dan gagasan yang berkaitan dengan birokrasi, baik yang pro maupun yang kontra.

Usaha Weber untuk mempopulerkan birokrasi dilatar-belakangi oleh merajalelanya era patrimoni, dimana tidak ada hubungan impersonal dalam organisasi. Semua keputusan organisasi diputuskan oleh patron sebagai pemilik organisasi. Saat itu belum ada sistem pengawasan yang dapat diandalkan. Sebagian konsep birokrasi yang dikemukakan Weber dapat dijumpai dalam pemikiran Jerman, yaitu Cameralism (paham Kameralis) (Jackson, 2005)

Weber menyajikan secara detail tentang organisasi birokrasi yang ideal dalam karyanya berjudul “Birokrasi”. Diterbitkan pada tahun 1922. Weber percaya bahwa salah satu karakteristik utama masyarakat industri adalah dorongan utnuk merasionalisasikan proses sosial dan ekonomi. Rasionalisasi yang dimaksud adalah … the calculated matching means and ends to achieve social and economic objectives with the greates possible efficiency (pemaduan sarana dan tujuan untuk mencapai tujuan sosial dan ekonomi seefisien mungkin (Islamy, 2003). Karena itu jenis birokrasi seperti ini ia namakan sebagai birokrasi “tipe ideal” atau “model organisasi yang rasional”.

Dalam studinya, Max Weber (1946) membuat 10 kreteria birokrasi yang selalu ada dalam berbagai industri. Kreteria inilah yang dijadikan dasar oleh Weber di dalam menyusun konsep tipe ideal sebuah birokrasi modern. Adapun kreteria tersebut adalah:

Table 1. Weber’s criteria of bureaucracy

 

Dalam kajian yang dihimpun oleh Jay M Shafritz, and Albert C. Hyde (1978), pemikiran birokrasi Weber dibagi dalam dua bagian, yaitu:

Pertama, Karakteristik Birokrasi.

  1. Otoritas legal à pembagian kerja, spesialisasi
  2. Hierarki
  3. Abstract code
  4. Impersonal
  5. Competency, career and promotion
  6. Discipline

Secara rinci, ciri-ciri birokrasi dan cara terlaksananya adalah sebagai berikut:

  1. Adanya ketentuan tegas dan resmi mengenai kewenangan yang didasarkan pada peraturan-peraturan umum, yaitu ketentuan-ketentuan hukum dan administrasi. (a) Kegiatan sehari-hari untuk kepentingan birokrasi dibagi secara tegas sebagai tugas yang resmi, (b) Wewenang untuk memberi perintah atas dasar tugas resmi tersebut di atas, diberikan secara langsung dan terdapat pembatasan-pembatasan oleh peraturan-peraturan mengenai cara-cara yang bersifat paksaan, fisik, keagamaan atau sebaliknya, yang boleh dipergunakan oleh petugas, (c) Peraturan-peraturan yang sistematis disusun untuk kelangsungan pemenuhan tugas-tugas tersebut dan pelaksanaan hak-hak; hanya orang-orang  yang  memenuhi persyaratan umum saja yang dapat dipekerjakan.
  2. Perinsip pertingkatan (hierarchy) dan derajat wewenang merupakan sistem yang tegas perihal hubungan atasan dengan bawahan (super and subordination) dimana terdapat pengawasan terhadap bawahan oleh atasannya. Hal ini memungkinkan pula adanya suatu jalan bagi warga masyarakat untuk meminta supaya keputusan-keputusan lembaga-lembaga rendahan ditinjau kembali oleh lembaga-lembaga yang lebih tinggi.
  3. Ketatalaksanaan suatu birokrasi yang modern didasarkan pada dokumen-dokumen tertulis (files), disusun dan dipelihara aslinya ataupun salinannya. Untuk keperluan ini harus ada tata usaha yang menyelenggarakan secara khusus.
  4. Pelaksanaan birokrasi dalam bidang-bidang tertentu memerlukan latihan dan keahlian khusus.
  5. Bila birokrasi telah berkembang dengan penuh, maka kegiatan-kegiatannya meminta kemampuan bekerja yang maksimal dari pelaksana-pelaksananya, terlepas dari kenyataan bahwa waktu bekerja pada organisasi tersebut secara tegas dibatasi.
  6. Pelaksanaan birokrasi didasarkan pada ketentuan-ketentuan umum yang bersifat langsung atau kurang langgeng, sempurna atau kurang sempurna, kesemuanya dapat dipelajari. Pengetahuan akan peraturan-peraturan memerlukan cara yang khusus. Meliputi hukum, ketatalaksanaan administrasi dan perusahaan.

Dari prinsip di atas, tampak birokrasi Weber merupakan sebuah tipe administrasi dimana administrasi tersebut diatur menurut prinsip-prinsip impersonal, aturan-aturan tertulis, dan sebuah jenjang jabatan-jabatan. Dalam birokrasi dengan jelas dibedakan antara masalah jabatan dari masalah pribadi, dan posisi-posisi jabatan didasarkan atas kualifikasi formal yang impersonal.

Tugas utama pegawai birokrasi sipil adalah menangani administrasi yang tidak memihak (impartial administration). Ia kurang menaruh perhatian pada nilai­-nilai, tujuan atau konsekwensi yang timbul. Dalam kenyataannya, seperti digambarkan Weber, aparat birokrasi sipil adalah mereka yang secara ideal sedikit sekali memiliki kesamaan dengan politisi. Barangkali Weber-lah yang menegaskan pembenaran secara klasik memisahkan sisi kebijakan dengan administrasi (perumusan dengan pelaksanakan kebijakan), atau perlunya pemisahan (dikotomi) antara politik, dan administrasi publik.

 Kedua, Posisi Pejabat,

  1. Karier pejabat ditentukan oleh suatu konsepsi abstrak tentang kewajiban; penyelesaian tugas-tugas resmi secara baik merupakan tujuan dan bukan merupakan suatu sarana untuk memperoleh keuntungan meteiil pribadi dengan melakukan sewa menyewa atau lainnya;
  2. Pejabat memperoleh kedudukannya melalui penunjukkan dari atasan berdasarkan kemampuan yang dimilikinya;
  3. Kedudukan dibatasi oleh suatu waktu yang telah ditentukan;
  4. Untuk jerih payah berbentuk suatu gaji tetap yang dibayarkan secara teratur;
  5. Adanya kesediaann”kerier” yang memungkinkannya untuk naik dalam hirarki otoritas.

Menurut Weber tipe ideal birokrasi yang rasional itu dilakukan dalam cara-cara sebagai berikut:

  1. Individu pejabat secara personal bebas, akan tetapi dibatasi oleh jabatannya manakala ia menjalankan tugas-tugas atau kepentingan individual dalam jabat­annya. Pejabat tidak bebas menggunakan jabatannya untuk keperluan dan kepentingan pribadinya ter­masuk. keluarganya.
  2. Jabatan-jabatan itu disusun dalam tingkatan hierarki dari atas ke bawah dan ke samping. Konsekuensinya ada jabatan atasan dan bawahan, dan ada pula yang menyandang kekuasaan lebih besar dan ada yang lebih kecil.
  3. Tugas dan fungsi masing-masing jabatan dalam hierarki itu secara spesifik berbeda satu sama lainnya.
  4. Setiap pejabat mempunyai kontrak jabatan yang harus dijalankan. Uraian tugas (job description) masing­masing pejabat merupakan domain yang menjadi wewenang dan tanggung jawab yang harus dijalankan sesuai dengan kontrak.
  5. Setiap pejabat diseleksi atas dasar kualifikasi profe­sionalitasnya, idealnya hal tersebut dilakukan melalui ujian yang kompetitif.
  6.  Setiap pejabat mempunyai gaji termasuk hak untuk menerima pensiun sesuai dengan tingkatan hierarki jabatan yang disandangnya. Setiap pejabat bisa me­mutuskan untuk keluar dari pekelaannya dan jabat­annya sesuai dengan keinginannya dan kontraknya bisa diakhiri dalam keadaan tertentu.
  7. Terdapat struktur pengembangan karier yang jelas dengan promosi berdasarkan senioritas dan merit sesuai dengan pertimbangan yang objektif.
  8. Setiap pejabat sama sekali tidak dibenarkan menja­lankan jabatannya dan resources instansinya untuk kepentingan pribadi dan keluarganya.
  9. Setiap pejabat berada di bawah pengendalian dan peng­awasan suatu sistem yang dijalankan secara disiplin. (Weber, 1978 dan Albrow, 1970)

Butir-butir tipe ideal tersebut tidak semuanya bisa diterapkan dalam kondisi tertentu oleh suatu jenis peme­rintahan tertentu. Seperti persyaratan tentang pengangkatan pejabat dalam jabatan tertentu berdasarkan kualifikasi profesionalitas cocok untuk kondisi birokrasi tertentu tetapi banyak sekarang tidak bisa diterapkan. Karma banyak pula negara yang mengangkat pejabat berdasarkan kriteria subjektivitas, apalagi ada yang didasarkan atas intervensi politik dari kekuatan partai politik tertentu.

Weber yakin bahwa meningkatnya birokratisasi merupakan hal yang tidak dapat dielakkan. Birokratisasi merupakan konsekwensi dari asumsi dasarnya tentang hakekat  dari kekuasaan birokrasi. Asumsi ini dapat dijelaskan sebagai berikut :

  1. Kekuasaan administratif didasarkan pada hukum. Proses administrasi sangat bersifat legalistik. Kewenangan untuk memberikan perintah dan menyebarkan perintah, didistribusikan dalam kerangka yang mantap dan dibatasi secara ketat sesuai dengan aturan dan peraturan yang telah ditentukan secara pasti. Kemampuan memperhitungkan aturan-aturan ini menjamin konsekwensi-konsekwensi yang timbul dapat diperhitungkan pula;
  2. Birokrasi (negara dan swasta) disusun berdasarkan adanya hierarkhi. Birokrasi dibagi ke dalam beberapa jenjang (level). Masing-masing level dikelompokkan atau disusun sesuai dengan kewenangan legalnya;
  3. Birokrasi yang paling efektif berpuncak pada seorang pimpinan (monokratik). Keputusan yang dibuat atas dasar “collegial” merupakan suatu pemborosan tenaga, mendorong tumbuhnya konflik dan friksi. Sebagai konsekwensinya, keputusan yang bersifat kolegial tersebut memecah belah atau mempersulit pertanggungjawabannya.
  4. Aturan-aturan umum manajemen dapat dipelajari. Administrasi negara merupakan suatu bidang pengetahuan yang khusus. Aturan atau prinsip­prinsip dari manajemen negara harus dibuat secara detail dan lengkap, dan diperlukan guna mengelola organisasi negara (kantor) secara baik;
  5. Penerapan aturan-aturan harus dilaksanakan  secara obyektif dan tanpa pandang bulu (impartial) siapa orangnya. Birokrasi dapat menjadi lebih dehumanized maupun bisa menjadi lebih humanized. Birokrasi bisa didekte kemampuan profesional (kecakapan) dapat dirubah atau digerakkan kembali terlepas dari simpati pribadi, perasaan senang, kebaikan atau belas kasihan. Keputusan adminisratif yang baik dibuat secara rasional dan bukan berdasarkan kepada emosional.
  6. Sekali dibentuk (diciptakan), birokrasi akan memiliki sifat permanen (tetap). Birokrasi merupakan sebuah lembaga sosial yang sangat sulit untuk dirusak atau dihancurkan. Tidak ada saluran bagi terjadinya revolusi yang berasal dari dalaml dan sebuah birokrasi yang telah matang dalam berbagai hal tetap sulit untuk dimasuki kekuatan-kekuatan yang berasal dari luar.
  7. Meskipun kekuasaan birokrasi mencakup keseluruhan, masing-masing birokrat akan tetap berada dalam posisinya dan tidak dapat melarikan diri. Kewajiban birokrat ditetapkan secara legal (melalui kewenangan legal) yang diletakkan pada kedudukan yang khusus sesuai yang ia tempati. Ia tidak dapat mempengaruhi atau menolak jalan organisasi yang telah ditentukan sebelumnya dalam birokrasi sejak pertama kali tujuannya telah dirumuskan oleh kewenangan yang lebih tinggi;
  8. Semakin masyarakat berkembang lebih maju, maka ketergantungannya kepada birokrasi yang permanen akan semakin besar. Birokrasi secara sosial sangat diperlukan, tanpa ada fungsi dan kecakapan khusus, serta utamanya fungsi-fungsi koordinatif, maka kekacauan akan terlahirkan. Karena itu birokrasi merupakan kekuasaan yang berkembang sangat tinggi di tangan manusia.
  9. Birokrat memiliki disiplin yang tinggi. Ketepatan dan kebiasaan mematuhi terhadap aturan dan kewenangan legal, merupakan tanggungjawab yang paling penting bagi birokrasi yang telah matang dapat dibuat untuk dilaksanakan bagi setiap kelompok atau setiap orang, termasuk lawan-lawan yang berhasil mengendalikan birokrasi itu sendiri. Sebagai konsekwensi kemungkinan merebut kekuasaan hanya datang dari atas. Hal ini sering disebut sebagai kelemahan utama dari birokrasi yaitu berada di puncak organisasi;
  10. Setiap birokrasi menjaga kerahasiaan tentang pengetahuan (dokumen informasi) dan kehendak­-kehendaknya. Seperti birokrasi yang matang kecenderungan yang melekat di dalamnya yaitu usaha untuk meningkatkan kerahasiaannya. Dalam prakteknya, hal ini sangat nyata mempengaruhi para birokrat. Baik parlemen yang dipilih melalui pemilu maupun kerajaan monarkhi yang absolut, keduanya memiliki kesamaan yaitu tergantung pada informasi yang diberikan oleh birokrat, dan sebagai konsekwensinya mereka kurang begitu berkuasa/berpengaruh terhadap orang-orang yang memiliki pengetahuan (informasi) yang lebih banyak ini. Dalam konteks ini, pandangan bahwa “politik lebih unggul” (politic as a master), dalam kenyataannya justru lebih berada di bawah pengaruh kekuatan birokrasi (Simmons and Dvorin, 1977:192-194).

Ada beberapa kecenderungan yang muncul jika memperhatikan konsep Weber tentang Birokrasi, yaitu:

  1. The management style is authoritarian, and there is a high degree of control.
  2. There is little communication, and the management is usually an univocal, top-down one.
  3. Individuals search for stability, have limited scope for initiative, and are oriented towards obeying orders.
  4. The decision-making process is repetitive and centralized.
  5. There is reluctance to start innovative processes.
  6. There are high degrees of conformity.
  7. These beliefs are highly reluctant to change. (Enrique, 1999)

Birokrasi idealnya Weber bergerak di atas gelombang sejarah paham determinisme yang akhirnya mendominasi kehidupan kemasyarakatan. Ini merupakan hal yang tidak dapat dihindarkan seperti halnya munculnya massa proletariat yang menjadi kekuatan akhir dalam teori Marxis. Namun demikian, antara Weber dan Marx memandang birokrasi dari latar belakang asumsi yang berbeda. Bagi Marx dominasi birokrasi yang tidak dapat dihindarkan tersebut berasal dari revolusi kaum proletar di sejumlah negara di mana kekuasaan birokrasi harus tetap yang utama guna mematangkan dan mencegah gerakan yang menghalangi terjadinya revolusi tersebut. Hanya ketika revolusi kaum proletar telah berhasil dalam skala global, birokrasi sebagai alat negara akan leyap atau tidak diperlukan lagi.

Weber yakin bahwa birokrasi rasional akan semakin penting karena birokrasi tipe ini mempunyai ciri-ciri kecermatan, kontinuitas, disiplin ketat, dapat diandalkan dan merupakan bentuk organisasi yang paling memuaskan dari segi teknis. Dalam perkembangan berikutnya, birokrasi telah tumbuh menjadi figur utama yang menjadi penentu kekuasaan di dalam seluruh kehidupan masyarakat. Apakah dalam masyarakat kapitalis atau sosialis, masyarakat demokrasi atau pun autoritarian. Bagi Weber, persoalannya hanyalah pada masalah waktu. Di Perancis dan Jerman – Negara Eropa, proses birokratisasi telah berkembang mantap dan telah membuat seluruh perusahaan menyebar ke berbagai negara. Ciri-ciri kehidupan birokratis yang makin meningkat tersebut mencakup sentralisasi pembuatan keputusan, penekanan secara luar biasa pada kepatuhan terhadap kewenangan legal, pengembangan “code” (aturan) legal yang sederhana tetapi lengkap dan peraturan untuk mengatur setiap bidang kehidupan dalam negara.

Weber memandang kapitalisme hanya sebagai pasangan atau pengimbang terhadap kekuasaan birokrasi, secara filosofis, kapitalisme atau kaum ahli kapitalis telah menyumbangkan apa yang disebut “kepentingan publik” yang diartikan sebagai kehidupan masyarakat yang baik/sejahtera, melalui berbagai produksi barang-barang yang efisien, dan dalam kenyataan hal-hal ini secara sama berlaku terhadap para birokrat. Perusahaan-perusahaan kapitalis itu sendiri diorganisir secara hirarkhis, menekankan disiplin terhadap para pegawainya, menekankan penjagaan kerahasiaan terhadap data yang dimiliki baik kepada pesaingnya maupun kepada negara.

Memahami upaya Max Weber dalam menciptakan model tipe ideal birokrasi perlu kiranya kita menghargai logika pendekatan yang dipergunakan dan pemikiran barn yang dikemukakannya mencerminkan keadaan semasa ia hidup (Dowding, 1995). Tipe ideal merupakan konstruksi abstrak yang membantu kita memahami kehi­dupan sosial. Weber berpendapat adalah tidak memung­kinkan bagi kita memahami setiap gejala kehidupan yang ada secara keseluruhan. Adapun yang mampu kita lakukan hanyalah memahami sebagian dari gejala tersebut. Satu hal yang amat penting ialah memahami mengapa birokrasi itu bisa diterapkan dalam kondisi organisasi tertentu, dan apa yang membedakan kondisi tersebut dengan kondisi organisasi lainnya. Dengan demikian tipe ideal memberi­kan penjelasan kepada kita bahwa kita mengabstraksikan aspek-aspek yang amat penting dan krusial yang membe­dakan antara kondisi organisasi tertentu dengan lainnya. Dengan cars semacam ini kita menciptakan tipe ideal tersebut.

Dari konsep birokrasi secara keseluruhan. Akan tetapi suatu tipe ideal itu hanyalah sebuah konstruksi yang bisa Menjawab suatu masalah tertentu pads kondisi waktu dan tempat tertentu. Menurut Weber tipe ideal itu bisa dipergunakan untuk membandingkan birokrasi antara organisasi yang satu dengan organisasi yang lain di dunia ini. Perbedaan antara kejadian nyata dengan tipe ideal itu­lah justru yang amat penting untuk dikaji dan diteliti. Jika suatu birokrasi tidak bisa berfungsi dalam tipe ideal orga­nisasi tertentu, maka kita bisa menarik suatu penjelasan mengapa hal tersebut bisa terjadi dan apa faktor-faktor yang membedakannya. Menurut Weber tipe ideal birokrasi itu ingin menjelaskan bahwa suatu birokrasi atau admi­nistrasi itu mempunyai suatu bentuk yang pasti di mans semua fungsi dijalankan dalam cara-cara yang rasional. Istilah rasional dengan segala aspek pemahamannya merupakan kunci dari konsep tipe ideal birokrasi Weberian.

 5. Birokrasi Weber: Sebuah Analisis

Dalam keseluruhannya, karya Weber mendorong tumbuhnya paham pesimisme. Sedikit sekali memberikan alternatif dari hak-hak bagi manusia untuk melakukan pilihan. Berbagai tragedi kemanusiaan akibat dari ajaran ini, merupakan sesuatu yang berharga dimana manusia dalam masyarakat yang modern harus memberikan perhatian guna menghindari terjadinya berbagai kekacauan. Teknik-teknik demokrasi seperti referendum, pemilu, dan lembaga perwakilan adalah teknik-teknik yang dipergunakan untuk mengurangi jalur-jalur berlanjutnya dominasi birokrasi (phenomena birokratik). Seperti diamati Daniel Bell: “Bagi Weber …. sebuah nilai etik dan gaya hidup, mulai menguasai kehidupan seluruh masyarakat” (Bell, 1973). Di dalamnya mencakup paham universal tentang kesesuaian (conformity), ketidak­memihakkan (impersonality), dan perhitungan secara rasional (rational calculation), dimaksudkan untuk mencapai tujuan akhir manusia yaitu efisiensi, ketepatan (preciseness) dan kepatuhan (obidience).

Berkenaan dengan pemikiran Weber tersebut, konsep birokrasi dapat pula dijumpai dalam administrasi publik, sebagaimana dikemukakan Stewart and Clarke (1987),yang mengasumsikan beberapa kreteria dasar birokrasi dalam kegiatan administrasi publik, antara lain:

  1. The tasks and activities that are carried out in a public agency are solely aimed at usefully serving the citizens.
  2. The organization will be judged according to the quality of the service given with the resources available.
  3. The service offered will be a shared value provided that it is shared by all members of the organization.
  4. A high quality service is sought.
  5. Quality in service requires a real approach to the citizen.

Konsep di atas, oleh Enrique (1999) ditambah pula dengan beberapa kreteria, antara lain:

  1. The citizens have a primary role in the scale of shared values.
  2. There is frequent contact with the citizens.
  3. The problems that arise in public service are thoroughly analyzed.
  4.  Prompt service is sought by all members of a section or department of public administration.
  5. The way citizens are treated is usually governed by previous rules.

Untuk dapat dipraktekan dalam birokrasi modern, khususnya dengan berkembangnya paradigma new public service, Enrique (1999) mengemukakan beberapa syarat yang dapat dipergunakan di dalam mengembangkan birokrasi, yaitu:

  1. Making a diagnosis of the present culture
  2. Explaining the need for modifications
  3. Defining the values desired
  4. Involving management
  5. Making collaborators aware of this new need
  6. Changing the symbols
  7. Replacing the training programmes, in such a way that employees learn the values desired at present
  8. Periodically revising the values

Meier (2006) dalam review studinya mengemukakan beberapa  konsep yang dipergunakan studi administrasi publik di dalam mempelajari birokrasi, antara lain (gambar 1)

Meningkatnya kekuasaan birokrasi yang tidak dapat ditawar dalam keseluruhan negara modern, rupaya membenarkan tesis seperti ini. Dalam memahami birokrasi, Mochtar Mas’oed (2008) membagi dulu wilayah kerja birokrasi dalam tiga model negara, yaitu: (1) Aktivis, (2) Liberal, (3) Res-Publica. Dimana masing-masing model tersebut, dapat dipahami dari karakteristik masyarakat  sebagai berikut:

Negara “aktivis”

Negara “Liberal”

Negara “Res-Publica”

  • Masyarakat industrial, komersial aktif
  • Masyarakat cerdas dan antusias berpartisipasi dalam lembaga swadaya
    • Masyarakat “multi faceted”, mayoritas homogeny tidak mungkin terbentuk
      • Pemerintah proteksi kepentingan nasional
      • Tidak perlu intervensi pemerintah
        • Utamakan perimbangan dalam masyarakat demi stabiltas sosial
          • Kepemimpinan presidensial kuat dan enlightened
          • Pemerintah jamin kebebasan individual
  • Kekuatan pertahanan lindungi kepentingan nasional
  • Mencegah tirani diktator dan mayaritas melalui:
  • Demokratis perwakilan
    • Check &balance cabang-cabang pemerintahan
    • Kebebasan bicara dan pers
    • Negara dan agama terpisah
  • Pembangunan nasionalis dan proteksionis

 

Dari model di atas dapat dipahami tujuan birokrasi tersebut. Dimana Mas’oed memaparkannya dengan model sebagai berirkut (gambar 2)

 Sedangkan Syafuan (2008) mengungkapkan penyusunan arah reformasi birokrasi Indonesia, perlu memperhitungkan terjadinya perubahan lingkungan kerja dan kecenderungan dinamika sosial ekonomi masyarakat internasional, Adapun model reformasi birokrasi di Indonesia, dengan meminjam tulisan Syafuan (2008) Model Reformasi Birokrasi Indonesia, digambarkan sebagai berikut (gambar 3)

 

6. Penutup

Menurut David Beentham (1975), Weber memperhi­tungkan tiga elemen pokok dalam konsep birokrasinya. Tiga elemen itu antara lain: pertama, birokrasi dipandang sebagai instrumen teknis (technical instrument). Kedua, birokrasi dipandang sebagai kekuatan yang independen dalam masyarakat, sepanjang birokrasi mempunyai kecenderungan yang melekat (inherent tendency) pads penerapan fungsi sebagai instrumen teknis tersebut. Ketiga, pengembangan dari sikap ini karena pars birokrat tidak mampu memisahkan perilaku mereka dari ke­pentingannya sebagai suatu kelompok masyarakat yang partikular. Dengan demikian birokrasi bisa keluar dari fungsinya yang tepat karena anggotanya cenderung datang dari klas sosial yang partikular tersebut.

 

Bahan Penulisan

Adler, Paul S; Borys, Bryan, 1996, Two types of bureaucracy: Enabling and coercive, Administrative Science Quarterly; Mar; 41, 1; ABI/INFORM Global, pg. 61

Giddens, Anthony., Kapitalisme dan Teori Sosial Modern: Suatu Analisis Karya Tulis Max Weber, UI Press, Jakarta, 1985

Bingham, Richard D, 1978., Innovation, Bureaucracy, and Public Policy: A Study of Innovation Adoption by Local Government, The Western Political Quarterly, Vol. 31, No. 2. (Jun), pp. 178-205.

Enrique Claver, Juan Llopis, Jose¬ L. Gasco¬, Hipo¬lito Molina, and Francisco J. Conca, 1999, Public administration From bureaucratic culture to citizen-oriented culture, The International Journal of Public Sector Management, Vol. 12 No. 5, pp. 455-464.

Jackson, Michael, 2005., The eighteenth century antecedents of bureaucracy, the Cameralists, Management Decision, Vol. 43 No. 10, pp. 1293-1303

Scott, Frank E., 2006, Rethinking Governance and Bureaucracy: Down with the King?, Public Administration Review; Jan/Feb; 66, 1; ABI/INFORM Research, pg. 153

Meier, Kenneth J; Laurence J O’Toole Jr, 2006, Political Control versus Bureaucratic Values: Reframing the Debate, Public Administration Review; Mar/Apr; 66, 2; ABI/INFORM Global, pg. 177

Lely Indah Mindarti.,2007, Revolusi Administrasi Publik: Aneka Pendekatan dan Teori Dasar, Bayu Media, Malang,

Miftah Thoha, Birokrasi Politik di Indonesia, Rajawali Press, Jakarta, 2003

Mas’oed, Mohtar, 2008, Birokrasi Mendukung ”Pemerintahan untuk Rakyat”?: Catatan mengenai peran negara dalam pembangunan ekonomi, The 15th INFID Conference & The 3rd General Assembly, International NGO Forum on Indonesian Development, Jakarta, October 27-30

Paul-Heinz Koesters, Tokoh-tokoh Ekonomi Mengubah Dunia, Gramedia, Jakarta, 1988

Shafritz, Jay M and Albert C. Hyde.1978, Classic of Public Administration, Cole Publishing Company Pasific Grove, California

Soekanto, Soerjono., Sosiologi: Suatu Pengantar, RajaGrafindo Persada, Jakarta1995

Syafuan (2008) http://www.bpkp.go.id/unit/Sultra/reformasi.pdf

Zauhar, Soesilo, 2008, Birokrasi, Birokratisasi dan Post Bureaucracy, http://publik.brawijaya.ac.id/simple/us/jurnal/pdffile/Susilo%20Zauhar-birokrasi%20.pdf

 

 

 

 

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *


*

You may use these HTML tags and attributes: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>